清初时期，知县，都由吏部来决定任免。

当时，全国的知县等级划分并不清晰，没有一个明确的制度来确定知县的缺分，而是以赋税多寡来判断。

但每个县的情况都不同，仅仅以赋税多寡来决定缺分，会导致治理地方变得困难，出现“人地不宜”的问题。

雍正登基后，积极听取各省督抚的建议，决定以“冲、繁、疲、难”四个字重新确定全国各知县的缺分。总体来看，四字最要缺和三字要缺的知县不多，大多数是中缺和简缺。

新的标准制定后，也带来了一系列的问题。经过多年的实践，雍正发现吏部在选拔知县时往往只考虑他们的出身和资历，而忽视了他们的行政能力。

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许多被选为最要缺和要缺知县的人，上任后根本无法胜任繁重的工作。

各省督抚们意识到这个问题后向雍正提出建议，最好是从本省的知县中选出有能力的人来填补最要缺和要缺的职位。

可以说，督抚的建议是合理的，因为只有在本省任职过的知县，才更了解当地的风俗人情，不会出现手忙脚乱的情况。雍正是一个务实的皇帝，他听取了督抚们的建议，将最要缺和要缺知县的选任权交给了各省督抚，这就是所谓的“题缺”。

尽管题缺制度很好，但却在无形中削弱了吏部的人事权。随着时间的推移，督抚们对权力的欲望也不断膨胀，吏部和督抚之间的矛盾逐渐加剧。

进入乾隆朝后，各省督抚以“地方难以治理”为借口，纷纷请求改调中缺和简缺的知县为要缺。乾隆皇帝以精明着称，他知道督抚们名义上是为国为民，实际上却是为了争夺权利和利益。

道理很简单，只要将中缺和简缺变为要缺，知县的任免权就掌握在督抚手中。这样的做法显然遭到了吏部和乾隆帝的强烈反对，为了保持中央和地方政治生态的平衡，乾隆下旨，规定原定的各种缺分不得随意更改。

所以，想调任到中原或者江南富庶地区的，或者要升迁的，要到吏部去跑步找人，想在两广境内调任的，那就要找两广总督府衙门了。